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澳大利亚的经验之谈:联网政府的优先原则与可能性

澳大利亚的经验之谈:联网政府的优先原则与可能性

约翰.格兰特 执行CIO,澳大利亚政府信息管理办公室

由菲尔马隆领导的澳大利亚政府信息管理办公室的策略部门回顾了本国电子政务的历史,这是对电子政府 -- 联网政府的最新分析,同时还是提升联网政府在以下诸多方面的策略,如服务改革、管理、法案起草和安全设置,即构建一个安全的基层组织,推广最好的实践经验,并且发展跨机构的对接口。

简介:为什么要实行联网政府?

什么是联网政府:

澳大利亚关于这个问题发行的最新出版物是联网政府(2004年4月),由澳大利亚公共服务部的管理咨询委员会出版。联网政府强调了继续建立公共部门的必要性,这个公共部门是支持、效仿、理解和寻求整体政府解决方案的。

整体政府的最佳实践(管理咨询委员会报道,2004年4月)-- 一个整体政府的有效步骤

整体政府的最佳实践

图一

图 一说明了在一个整体政府结构中,公共服务机构是怎样跨越部长职务的界限(和其他权限以及不包含利益因素的个人界限)来达到一个共同的目标,以及整体政府怎 样对特殊事项的做出反应。这样的步骤可以是正式的,也可以是非正式的。它们可以关注政策的发展、程序的管理和服务的交付。

不仅仅是项目之间的基础合作,联网政府包含新的公共部门管理,牵涉到支持、效仿、理解和寻求整体政府解决方案的公共行政管理在文化上的转变。 这关系到澳大利亚公共服务的各个阶层的所有官员。联网政府期望机构官员们通过积极地支持整体政府工程和模拟共同执政来执行新的公共部门管理。交互部门委员会的职员要担当以全国利益为出发点解决问题的角色,而并非仅仅固守机构议程而按部就班。

反思推动力

将为世界所熟知的各种反馈经历当前正挑战着澳大利亚的行政部门,包括保证安全、建立强势的经济、应对人口统计和代际交替转变,以及对具有挑战性社会论题的回应。这需要积极地参与到中心以及周围机构的工作中。 这些推动力也包含了延伸到未来数代人的(经济,社会和环境)结果。

针对这些挑战,总理确定了重中之重的九个方面:国家安全和防御、工作与家庭的平衡、人口统计的变化(包括代际交替问题)、科学与改革、教育、可持续环境、能源、乡村及地区事务、交通。

根 据优先原则需要制定政策,而这些艰巨的挑战需要创新的解决方案以及公众和个人合作的方式。政府在一个越来越网络化的世界里运作,在这个世界里共同工作对于 达到互利的结果是有益的。政府作为一个单一整体的能力被重新认识,从而造就一个扩展的、整合的、尤其是被客户和公民们所应用的有效“企业”。

电子政务

联网政府与电子政务机构的联系是复杂的。电子政务不是仅仅对现有政府服务实现自动化,而是一个管理和科技的结合,潜移默化地传递着公共行政管理和公民的体验。这个结合需要主要行政部门改革和分享通常的流程和信息 -- 这是联网政府策略的重要部分。

程 序改革提倡使用一种更为横向的组织,而不是各个部门各自为政的传统纵向方式。这样一来,公共部门的机构之间,政府与公民之间的新联系将会形成。澳大利亚的 电子政务机构将公民置于服务的中心地位。信息和通信技术有潜力提高政府服务公民的能力和质量。公民们无需了解政府的机构,无论它是限于一个部门或是跨部 门,因而可以使政府的工作更加有效。

因此,可以说电子政务为联网政府提供了更加有效的工具,它有利于增强灵活性和合作应变性,从而更有力地促进实施和分享共同的管理系统。

“不仅仅是项目之间的基础合作,联网政府包含新的公共部门管理,牵涉到支持、效仿、理解和寻求整体政府解决方案的公共行政管理在文化上的转变。”

变化的环境

澳大利亚电子政务的历史

最 近50年,信息和通信技术在澳大利亚政府的基础运转中扮演了一个决定性的角色。澳大利亚政府很早就认识到利用信息通信技术和互联网达到更好管理的重要性。 澳大利亚政府采取了积极的政策将新技术应用到政府行政部门、信息和服务提供中,用以提高生产力和提供更好的政府服务。在制定和推出更好更有效的政策改革 中,它已经并且还将继续受益。

澳大利亚政府很早意识到互联网的潜在价值。发展投资的声明(1997年12月)重申了关于信息经济政策的高度重要性,同时鼓励公民向榜样学习,尽力进入和适应信息时代。作为应用信息通信技术的先驱,总理责令政府,到2001年政府将通过互联网为公民提供一切适当的服务。

与以上承诺相呼应,2000年4月发表了政府在线政策,从而提供了一个框架帮助有关机构找到网上委托部门的关键信息。具体目标如下:

  • 确保到2001年12月实现通过互联网为公民提供一切适当的服务;
  • 确保在私密性、安全性和可获取性等重要领域能够达到最低核心标准;
  • 鼓励政府在网上处理事务。

到2001年12月实现通过互联网为公民提供一切适当服务的目标已经达到。部门和机构在达到最低标准和方针方面取得了显著的进步。到2001年底,在网上可获得的政府服务和信息资源超过1600项。

“服务越好,政府越好”的政策(2002年11月)规划出了政府的下一步计划。原来的工作重点是仅仅把政府信息和服务联网,而下一步计划的重点转变为把更全面和整合应用的新科技用于政府信息、服务提供和行政部门。这个策划的六个重点目标是:

  • 达到更高的功效并将盈余用于投资;
  • 确保获得政府服务和信息的方便快捷;
  • 提供能满足公民需要的服务;
  • 整合相关服务;
  • 建立信誉和自信;
  • 实现对公民的承诺。

联网政府报道(2004年4月)

联 网政府是澳大利亚关于电子政务问题的最新分析。它强调了澳大利亚公共服务不断增长需求的必要,即在跨传统部门界限的事务方面进行合作。联网政府还提到:整 体政府的方式变得越来越重要,至少在一些方面是这样,因为通过提供更好的服务增加了亲近政府的交流愿望。同时也承认了公共政策的复杂性增大的两难状态和机 遇,这些问题的复杂性使得它们本身是互相关联的。以安全和教育这两个领域为例,所需的政策和程序在机构、资源、专家和技巧等方面,无论是在政府内还是政府 外,无不比20年前更为复杂。

联网政府致力于如下事务:

  • 使用不同的结构和方式来解决和管理整个政府的活动;
  • 创建一个成功的政府文化;
  • 管理关键信息和基础问题;
  • 利用现有的预算和架构跨越部门界限工作;
  • 应对澳大利亚公共服务体系以外的、人们越来越苛刻的要求;
  • 对危机的有效响应。

根 据优先原则需要制定政策,而这些艰巨的挑战需要创新的解决方案以及公众和个人合作的方式。政府在一个越来越网络化的世界里运作,在这个世界里共同工作对于 达到互利的结果是有益的。政府作为一个单一整体的能力被重新认识,从而造就一个扩展的、整合的、尤其是被客户和公民们所应用的有效“企业”。

动态的环境

信息通信技术改变了政府的工作方式和服务方式。然而,像任何工具一样,如果将它孤立起来,没有相应的运作和组织上的变化,通常是不可能得到最优结果的。
澳大利亚的公共部门和个人都已经在尽力地参与和期待信息通信技术的应用。澳大利亚政府认识到,尽管信息通信技术可以帮助政府实现政策目标,调整业务措施和进程,建立文化氛围,但是对于达到理想的方针结果和实现潜在利益方面是有争议的。

政府工作的环境是不停地变化着的。对了解政府如何运作的期望已经提高了,从决策和运作的透明度到开放办公的时间都是人们所希望知道的。科技已经植根于政府运作,科技可以解决需要的问题并可以随时发展以适应需求,这一点对于有关机构来说十分方便。

成功的衡量

战略性的电子政务促进了澳大利亚联网政府的发展,对于成功的衡量包括:

  • 客户的满意程度,通过方便程度、 公平性、费用的节省以及整个过程的质量来衡量;
  • 电子政务的基础结构是否准备充分以便对问题提供有效的回复;
  • 对机构运作预算的节省程度;
  • 对澳大利亚商业提供的机会;
  • 对国家生产力和国民生产总值的积极贡献;
  • 公认澳大利亚政府是使用信息技术和系统的典范。

促进联网政府使用电子政务的政策

通过提升服务改革和改善管理模式的主动策略,澳大利亚政府已经应对了联网政府的挑战。

服务改革

在工作环境中,科技已不再是一个支持的角色。在联网政府的环境中,信息通信技术已经成为了政府提供服务、流程、信息和处理事务的实际基础。这些转变产生了提高自身服务的机会。

服务改革的含义是改进服务,并改进服务交付的方式,这样服务就可以更加方便、容易、快捷和高效。政府的业务流程已经成为了服务改革中关键一步,通过这个步骤确保有效的服务交付和高效的管理经营。

案例分析 -- Centrelink与澳大利亚税务办公室关于税务文件数据的流水线处理的合作

澳 大利亚税务办公室个人自动登记方案旨在使Centrelink以及其它客户更便利地通过互联网申请税务文件数据。这将为通过Centrelink网上界面 申请税务文件数据的客户们提供一个更为快捷、高效的服务。这个方案通过群组来支持数据集合和信息复用,从而对电子政务的服务改革提供了一个示范。

以 上案例可以证明,信息通信技术使服务方式发生了更大的变革,这个变革是通过有关机构整合服务的支持,以及将业务流程转变为更实用高效的服务交付方式来实现 的。服务改革需要广泛支持的系统和结构,包括政府内部流程的更新和文化的转变。公共部门管理和合作的方式一再地被确认为很好的方法。群组的应用(正如以上 案例)只是一个例子。政府正在持续地推广开来,挑战设想,深化改革。

图2描绘了不同时期服务交付方式的进展。在图中澳大利亚政府代理处以不同的点表示。

服务改革 -- 提高能力,改进服务

提高能力 改进服务

图2

案例分析 -- 澳大利亚政府自然资源管理团队方法

这 个案例证实了将交付管理相结合的好处。尽管可能出现后勤方面复杂的问题,仍然保留逻辑上的协作关系。自然资源管理团队包含了来自澳大利亚政府两个部门(环 境遗产部和农业、水产、森林部)的100位官员,这些官员们共同工作来负责两个项目,两个部门的官员们完全超越了各自部门的局限,通过协作完成自然资源管 理项目,并与两个澳大利亚政府部长直接沟通。这个项目的客户所受到的跨部门服务,感觉就像一个部门提供的服务一样方便流畅。这为利用交付管理结合的方法提 供了一个很好的例子,利用国内标准的协议来建立无缝连接的系统。

管理

澳大利亚的部长和有关机构负责管理和执行服务以及交付服务。由于他们有丰富的经验、责任感和学识,人们认为他们最适合掌握财政权利和建立新的服务提案。

下面是对改进政府管理做出贡献的四个重要的部门:

  • 信息管理政策委员会;
  • 首席信息官(CIO)委员会;
  • 澳大利亚政府信息管理办公室;
  • 在线议会(监察综合事务顾问团)。

当 服务改革发生在多部门范围内的时候,为了提供服务和达到预期的结果,引入了共享管理安排(或者联网政府)。为了解决服务环境的问题,2002年11月政府 成立了信息管理政策委员会。该委员会提供信息通信技术方面和信息管理方面的领导集团,其中信息通信技术影响着整个政府,而信息管理则与服务改革相关。首席 信息官委员会提出了由信息管理政策委员会确定的优先原则,并为信息通信技术在机构或整个政府层面的采纳和完善提供了选择权。

2004年4月,澳大利亚政府信息管理办公室成立,以向政府各个方面信息管理和支持结构提供建议的方式进一步支持了政府和有关机构。

于1997 年成立的在线议会,是在信息经济领域横跨三个政府部门的咨询协作的最高层机构。在它的支持下,2002年成立了综合事务顾问团,其作用在于使客户无需了解 服务交付背后的权限管理,并在综合服务过程中提高政府的效率和改善服务的效果。为了达到这些目标,综合事务顾问团正在实施全国服务改进计划。这个计划的关 键是全国服务改进结构,这是一个可反复使用配套条款的协议,用来帮助跨部门的合作和提供综合服务。

在 联网政府中,随着公共/私人部门合作的日益增加,管理事项也就出现了。这种类型的合作在跨越各个政府层面之间起着重要的作用,可以改进服务交付和合作政策 响应的实施。其主要挑战是承担公共基金的花费,其中可能存在很多不同职责的党派(公共和私人部门都可能存在)。联网政府发现目前的预算框架可以为整个政府 的专用拨款提供灵活性。然而,同时必须注意到有关机构应该向财政管理部提前咨询,获得关于职责分配的合理建议。

框架体系 -- 包括结构、标准、安全和保密

促成联网政府的电子政务,其能够实现的重要先决条件是信息共享。为了从信息共享和提供连续服务中获得最大的效益,就需要制定一致的标准和协议。
但是,这就带来了重大的科技挑战(例如,系统兼容性、安全和保密)。然而,澳大利亚政府已经认识到,一个充实的业务案例通过共同标准和共享高优先级数据而成为一个综合服务的典范。

案例分析 -- 对巴厘岛轰炸的反应

巴 厘岛危机案例突出了政府机构框架的重要性,并且证实了这个问题在危机关头是不容回避的。在巴厘岛危机的反应中,保密法案是一个重要的考虑。法案规定了对个 人信息的采集、利用、传播和再利用的规则。它同样列举了以上规则可以例外的条件。在巴厘岛轰炸案例中,各个机构对危机保密法案提供的解释是不同的。这个案 例证明了在管理信息共享的机构之中,充分一致理解的重要性。当党派(政府,个人,商业或团体组织)期待迅速有效反应的时候,这一点就尤其重要。

展望联网政府的远景和框架是一回事,真正应用它是另外一回事。重要的连接纽带就是一系列的操作过程和科技方案,由信息管理政策委员会的领导集团来负责开发,这样就可以将联网政府由理论变为现实:

技术协同工作能力的结构框架

巩固了综合服务的提供。这个结构框架将一系列已经通过的原则和标准联系起来,允许电子信息和事务来实现机构之间(国内层面)和部门之间(在澳大利亚范围以 内)跨机构的合作。这些原则和标准将会使数据交换更容易,并确保服务的交付。

澳 大利亚政府鉴定结构(www.agimo.gov.au/infrastructure/authentication)的提案是联盟程序操作和鉴定技术 的一个方法。它对澳大利亚政府机构和业务之间的电子事务鉴定起了一个指导作用,并带来了一个重要的优势,即降低了电子事务相关的风险。这个草案现在已经被 列出并等待咨询。

“澳 大利亚政府接入和发布策略”将支持一个基于标准的网络环境,与中央集权相反,有关机构与客户、伙伴以及相互之间密切合作,从而使服务交付更加出色。这个环 境使得关机构可以整合操作流程、采用可共同使用的结构、分享有价值的信息、以及进行从政策和程序设计到服务交付的合作。它会通过改进合作来提供跨政府机构 的客户一致体验。

一个信息互动工作组正在发展适当的标准,使用跨越传统机构界限的信息,同时保证一切保密和安全的需求。

在工作环境中,科技已经不再只是一个支持的角色。在联网政府的环境中,信息通信技术已经成为了政府服务、运作、信息和处理的实际基础。这些转变的存在产生了提高自身服务的机会。

安全基础

保证安全基础是联网政府的一个重要的组成部分。为提供安全保障,包括门卫、反馈连接和电子安全国家议程,都出台了很多措施。

门卫采用政府内部的公共钥匙结构,该结构可以识别外来人员。在操作上,门卫对于服务的提供者来说是一个基于标准的、中立的、可信赖的环节。

反馈连接是一个为政府机构之间提供互联网上安全交流的安全网络。反馈连接同时提供了一个通向安全电子办公和多媒体使用的不断改进的路径。它开辟了安全信息管理和政府部门交互信息的新时代。

电 子安全国家议程被电子安全协调组织在政府内部进行了调整,包括主要的法律执行和安全机构。这个组织的工作是为公共和私人部门创建一个可信赖的安全在线环 境,特别注重在电子安全政策、R&D和技术方面。作为对电子安全国家议程的补充,还有一系列关于政府内部重要基础防范的工作。

对优秀方式的发扬

联网政府确认了几种信息管理的最佳方式,这些方式在澳大利亚联网政府中得到了推广。包括:

  • 在进程初期确定需要的信息、技术和基础结构;
  • 将信息和技术的角色合并,应用到业务、政策、程序和进程计划中;
  • 计划共享信息,始终跟进,并确保可以被其他人调用(也就是一次创建重复利用),但在进程的后期应该做到独立;
  • 利用共享的工作空间来改善合作和实现部门之间的信息共享。

案例分析 -- 联网政府和信息管理

健康、沟通服务和房屋补助部门中的国家信息协议已经实行很多年了。这些协议是在澳大利亚公民、国家、政府权利机关和国家统计部门之间的正式协议,并且为国家 信息发展合作计划提供了一个框架。这些协议提供了更可靠、及时和实时的国内信息,并为提供更适宜优质的服务和澳大利亚社会的发展做出了积极的贡献。

跨部门之间合作的发展

澳大利亚政府部门已经在一些特殊的领域提供了获得政府信息的便捷途径。这些领域包括:税务、教育、本土问题、科学、艺术和文化、高层、妇女和青年。

案例分析 -- 妇女网站的窗口(www.windowonwomen.gov.au)

这个网站以女性数据库为参照点,提供关于妇女需要和生活环境的免费综合统计数据。这个网站是由总理和内阁运行管理的,它是公众对政府数据统计认同的一个典范,所有的数据都可以被公民获得并扩大数据的容量,以这样的方式来回应澳大利亚妇女的要求。

2003 年12月,澳大利亚政府在线客户端体系的最后一批客户端实现了联网。设计这个系统的目的是使在线查找政府信息更加容易,并为综合服务提供一个平台。一个系 统的回顾(2004年1月)指出,它提供了一个新的、方便交付大量政府信息的渠道,并且这些信息获取起来更为容易。然而,也必须注意到它对联网政府提出了 一个重要的挑战,即用户依然必须对政府的结构有所了解才可以应用这个系统。

澳大利亚政府信息管理办公室和信息管理政策委员会在澳大利亚政府部门建立联网政府的过程中起了关键作用,对于相互作用的、基于机构的体系,其的挑战就如同机体和文化的协调一样,都是要讲求技巧的。澳大利亚政府对电子政务取得成功很有信心,并将造就更好的联网政府。

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